2015 bis 2016: Hessen bringt die Diskussion in die Bundespolitik

Einige Tage nach Veröffentlichung des Gutachtens findet eine Konferenz der Agrarminister_innen in Hessen statt. Das Bundesland Hessen bringt den Antrag in der Konferenz ein, innerhalb von zwölf Jahren aus der ganzjährigen Anbindehaltung auszusteigen.

Obwohl der Antrag breite Zustimmung findet, kommt er nicht zustande, weil das Land Bayern die Anbindehaltung erhalten möchte und es die Zustimmung aller Länder gebraucht hätte (7).

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Der damalige hessische Ministerpräsident, Volker Bouffier, lässt sich nicht von dem Vorhaben abhalten und bringt Ende 2015 einen Antrag in den Bundesrat ein. Wie schon auf der Agrarministerkonferenz fordert das Bundesland Hessen ein Verbot der ganzjährigen Anbindehaltung mit einer Übergangszeit von zwölf Jahren (8). Im April 2016 stimmt der Bundesrat dem Antrag mit großer Mehrheit zu und spielt somit den Ball weiter an die Bundesregierung (9).

Die Bundesregierung antwortet drei Monate später ablehnend auf den eingebrachten Vorschlag. Sie befürchtet, dass ein Verbot kleine und mittelständische (Nebenerwerbs-)Betriebe erheblich belasten würde. Zudem kritisiert sie, dass das Verbot verfasst worden wäre, ohne die zulässigen Haltungsarten zu konkretisieren. Überdies fehle eine umfassende Folgenabschätzung (10).

In den darauffolgenden Jahren fordern verschiedene Seiten den Ausstieg aus der ganzjährigen Anbindehaltung. So stellen im September 2016 verschiedene Abgeordnete und die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen einen Antrag auf Verbot der ganzjährigen Anbindehaltung, da „dieses Haltungssystem wegen der immensen Einschränkung der Grundbedürfnisse (Bewegung, Erkundung, Sozialverhalten etc.) keine tiergerechte Haltung darstellt und § 2 des Tierschutzgesetzes widerspricht" (11). Die Bundestierärztekammer gibt in einer Stellungnahme ihre Enttäuschung über die Reaktion der Bundesregierung kund (12).

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2018: Interessenskonflikte in der Branche

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2018 veröffentlichen süddeutsche Molkereiverbände eine Erklärung, in der sie den Ausstieg aus der ganzjährigen Anbindehaltung bis 2030 fordern. Ende des Jahres schließt sich milch.bayern e.V., ein freiwilliger Zusammenschluss der bayerischen Milch- und Molkereibranche, der Forderung an (13).

Im Sommer 2018 veröffentlicht die deutsche Landjugend e.V. ein Positionspapier, in dem sie sich gegen die Zukunftsfähigkeit der Anbindehaltung ausspricht. Sie schlägt ein Verbot mit fünf Jahren Übergangszeit bei der ganzjährigen und zehn Jahren bei der saisonalen Anbindehaltung vor (14).

Der deutsche Bauernverband übt Druck auf die Jugendorganisation aus, woraufhin sie das Positionspapier zurückzieht. Der Druck von außen bewegt zwei Personen im Bundesvorstand, ihre Ehrenämter aufzugeben (15).

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Ende 2018 bringt Bündnis 90/Die Grünen einen Antrag in den Bundestag ein, Tierschutz unverzüglich umzusetzen. Darin fordern sie die Bundesregierung auf, die ganzjährige Anbindehaltung von Rindern zu verbieten. Der Antrag wird abgelehnt (16).  

Ebenfalls Ende des Jahres veröffentlicht das Thünen-Institut ein Paper zur „Folgenabschätzung eines Verbots der ganzjährigen Anbindehaltung von Milchkühen”. Die vom BMEL in Auftrag gegebene Veröffentlichung beziffert die Kosten der Umstellung auf 287 Millionen Euro. Verschiedene Fördermaßnahmen müssten diese Summe ausgleichen.

Der beschleunigte Strukturwandel sei nicht so leicht abzufangen. Jedoch sieht das Thünen-Institut lange Übergangszeiten, Fördermaßnahmen und Härtefallregelungen als geeignete Maßnahmen, um einen sozialverträglichen Übergang zu gewährleisten (17).

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2019 bis 2020: Die Kombinationshaltung als neue Lösung

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Nachdem sich Anfang des Jahres 2019 der bayerische Bauernverband erneut gegen eine Frist für ein Verbot in der Anbindehaltung ausspricht (18), versucht er zusammen mit den süddeutschen Molkereien eine aus seiner Sicht passende Lösung zu finden (19).

In einer gemeinsamen Presseaussendung heißt es, dass man das „Tierwohl in der Milchviehhaltung” ausbauen müsse, um gesellschaftliche Akzeptanz zu sichern. Auf der anderen Seite müsse man den „Milchstandort” Bayern mitsamt den „kleineren, bäuerlichen Familienbetrieben” schützen. Als zukunftsfähig sehen sie neben der Laufstallhaltung auch die sogenannte Kombinationshaltung (20).

Im Juli 2019 stellen milch.bayern e.V. und Vetreter_innen der Landwirtschaft in Bayern eine von ihnen erarbeitete Beschreibung der Kombinationshaltung vor. Sie soll „konkret, praxistauglich und nachhaltig” sein, um damit den „Milchstandort” Bayern zu sichern. In der Ausarbeitung geht es vor allem um den Umfang an Bewegung, der den Kühen zustehen soll, und das „Plus an Tierwohl” (21).

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In den bayerischen Alpen ist die Anbindehaltung besonders verbreitet. Anfang 2020 will der Landkreis Garmisch-Partenkirchen seine Kulturlandschaft als UNESCO-Weltkulturerbe (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) schützen lassen (22). In dem Antrag stufen sie ausdrücklich auch die „Anbindehaltung" von Rindern als schützenswertes Kulturgut ein.

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Nachdem zahlreiche Medien dieses Thema aufgreifen (23), verschwindet der Begriff „Anbindehaltung“ aus dem Text. Der Originaltext nennt den „Erhalt der Kombinationshaltung von Nutztieren (Anbindehaltung mit Weidegang)“ als Schlüsselfrage. In der neuen Fassung heißt es nur noch „Erhalt der Kombinationshaltung von Nutztieren mit Weidegang“.

Das klingt vermeintlich besser, meint aber dasselbe. Denn „Kombinationshaltung“ ist nichts anderes als „Anbindehaltung“ mit gelegentlichem Freilauf.

2020: Erneuter Anlauf auf Bundesebene

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Im Februar 2020 empfiehlt der „Ausschuss für Agrarpolitik und Verbraucherschutz” des Bundesrates, die Haltung von Rindern ab sechs Monaten genauer zu klären (24). Der Bundesrat soll die ganzjährige Anbindehaltung in der neuen Verordnung verbieten und die sogenannte Kombinationshaltung genauer definieren. Somit würde die Anbindehaltung für Rinder über sechs Monaten erstmals legalisiert werden (25).

Der Bundesrat nimmt die Entscheidung über die Änderung der Verordnung zwei Mal kurzfristig von der Tagesordnung (26). Er verhandelt erst beim dritten Anlauf im Juli darüber. Das Verbot der ganzjährigen Anbindehaltung von Rindern wird abgelehnt. Jedoch wird dadurch auch die zeitweise Anbindehaltung nicht legalisiert (27).

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2021: Bringt der grüne Landwirtschaftsminister das lang erhoffte Verbot?

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Im November 2021 veröffentlicht die Regierungskoalition zwischen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP den Koalitionsvertrag. Darin nehmen sich die Regierungsparteien vor, die „Anbindehaltung spätestens in zehn Jahren [zu] beenden” (28). Sie definieren ihre Absicht nicht genauer.

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In Bayern führt diese Ankündigung zu Verunsicherung. Abgeordnete der Christlich-Sozialen Union in BAyern (CSU) und Freie Wähler stellen einen Dringlichkeitsantrag an die bayerische Staatsregierung. In dem Antrag fordern sie sie auf, auf Bundesebene Druck zu machen, damit das angekündigte Verbot der Anbindehaltung nur auf die ganzjährige und nicht die saisonale Anbindehaltung angewendet wird.

Die bayerischen Abgeordneten begründen ihr Anliegen damit, dass die kleinen Betriebe, die Rindern zeitweise Auslauf gewähren, die Kulturlandschaft Bayerns erhielten. Außerdem müssten rund 10.000 Landwirt_innen bei einem Verbot der Anbindehaltung ihre Betriebe schließen, so die Argumentation (29).

Bei der Abstimmung über den Dringlichkeitsantrag gibt es keine Nein-Stimmen. Die Vertreter_innen der anderen Fraktionen, unter ihnen auch die Vertreter_innen von Bündnis 90/Die Grünen, enthielten sich ihrer Stimme (30). Dies zeigt, wie politisch brisant das Thema Anbindehaltung in Bayern ist.

Auch auf Bundesebene machen sich Abgeordnete über das mögliche Verbot der Anbindehaltung Gedanken. Die Alternative für Deutschland (AfD) fordert die Bundesregierung in einer Kleinen Anfrage auf, die Forderung in dem Koalitionsvertrag genauer zu spezifizieren. Die Anfrage soll klären, ob auch die Kombinationshaltung verboten werden soll und welche Folgen dieses Verbot hätte (31).

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Die Rückmeldung der Bundesregierung löst Empörung aus, da sie sehr vage bleibt: „Die Prüfung zur konkreten Umsetzung des Verbots der Anbindehaltung ist noch nicht abgeschlossen” heißt es in der Antwort der Bundesregierung. Zu den ökologischen, ökonomischen und agrarstrukturellen Folgen eines Verbots der Anbindehaltung lägen der Bundesregierung keine differenzierten Informationen vor (32).

Auskünfte darüber, wie es mit dem Verbot der Anbindehaltung weitergeht, gibt es bis zum heutigen Tag keine. Im Juli 2022 legt sich der Landwirtschaftsminister Özdemir einzig darauf fest, dass die ganzjährige Anbindehaltung abgeschafft werden müsse und die Kombinationshaltung „spannend” sei. Die Regelungen werden noch in dieser Legislaturperiode getroffen, so Özdemir (33).

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2019 bis 2022: Justiz und Lebensmitteleinzelhandel zeigen konsequenteres Vorgehen

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Während die Politik gewohnt zögerlich und träge agiert, entscheiden Gerichte anhand bestehender Gesetze, dass die ganzjährige Anbindehaltung kein gangbares Haltungsverfahren ist.

Im Mai 2019 entscheidet das Verwaltungsgericht Lüneburg, dass 34 „Mastrinder" eines Betriebes nicht in ganzjähriger Anbindehaltung gehalten werden dürfen. Die Begründung ist, dass diese Haltung nicht den tierschutzrechtlichen Anforderungen nach § 2 Nr.1 TierSchG entspricht (34). Dieser Paragraf regelt die allgemeinen Anforderungen an art- und bedürfnisgerechte Ernährung, Pflege und Unterbringung.

In einem weiteren Fall Ende 2019 kommt das Verwaltungsgericht Münster zu dem Urteil, dass die ganzjährige Anbindehaltung tierschutzwidrig ist (35). Anlass ist ein Landwirt, der trotz vorhandener Möglichkeit den Kühen in seinem Betrieb keinen Auslauf genehmigt. Das Gericht beschließt, dass Rinder in Anbindehaltung zumindest im Sommer täglich Auslauf bekommen müssen (36).

Der Landwirt legt Berufung gegen das Urteil ein (37) und verliert im Februar 2022 auch dieses Verfahren. Das Verwaltungsgericht Münster entscheidet, dass die zurzeit noch bestehenden Anbindehaltungen nur zu tolerieren seien, wenn den angebundenen Rindern täglich freie Bewegung für mindestens zwei Stunden ermöglicht wird (38), (39).

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Der LEH wartet nicht länger auf Vorgaben aus der Politik, um den Wünschen der Verbraucher_innen nachzukommen und sich somit seinen Profit zu sichern. Seit 2021 kennzeichnen mehrere deutsche Unternehmen ihre Milch-Eigenmarken mit dem Label „Keine Anbindehaltung”.

Beim Verband der Milcherzeuger Bayern kommt die Sorge auf, dass diese Kennzeichnung Milch aus „gesetzlich zulässiger Haltungsform”, also der Anbindehaltung, weiter schwächt (40).

Anfang 2022 beginnt der LEH damit, Milch- und Molkereiprodukte mit einer vierstufigen Haltungskennzeichnung auszuweisen (41). „Haltungsform 1” bietet die schlechtesten, „Haltungsform 4” die etwas besseren Haltungsbedingungen. Ab der zweiten Haltungsstufe ist die ganzjährige Anbindehaltung verboten.

Zur selben Zeit verkünden mehrere Unternehmen, im Laufe des Jahres komplett auf Trinkmilch umzustellen, die zumindest in der zweiten Haltungsstufe produziert wurde (42), (43). Kaufland setzt dieses Vorhaben ab Juni 2023 um.

Aldi geht noch einen Schritt weiter und kündigt an, ab 2024 nur mehr Milch aus den Haltungsstufen 3 und 4 zu verkaufen (44). Dies schiebt nicht nur der ganzjährigen Anbindehaltung den Riegel vor, sondern auch der Kombinationshaltung. In diesem konsequenten Vorgehen hat Aldi der Politik einiges voraus. Für eine nachhaltige Verbesserung für die Rinder bedarf es jedoch gesetzlicher Verbote, da die Vorgaben des LEHs schnell wieder zurückgenommen werden können.

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2023: Es kommt langsam Bewegung in die richtige Richtung

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Ende März sorgt ein von Greenpeace in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten deutschlandweit für Wirbel. Das Gutachten untersucht tierschutzrechtliche Defizite in der Haltung von Kühen in der Milchindustrie. Die Autor_innen kommen zu dem Schluss, dass die Anbindehaltung im Einzelfall den Strafbestand der Tierquälerei erfüllen könne, jedenfalls aber gegen zentrale Gebote des Tierschutzgesetzes verstoße (45).

Die Anbindehaltung wird im Frühjahr 2023 häufig in verschiedenen Bundesländern diskutiert. Eine Anfrage an den Bayerischen Landtag ergibt, dass im Jahr 2020 rund 10.000 bayerische Betriebe mit ganzjähriger Anbindehaltung wirtschaften. Ende März lehnt das bayerische Landtagsplenum einen Änderungsantrag der Grünen zum Haushaltsplan 2023 ab. Geplant war, zehn Millionen Euro für die Beratungsoffensive „Wege aus der Anbindehaltung – für Laufstall, Weide, Mast“ bereitzustellen, um Betriebe beim Umstieg auf Laufstall- oder Weidehaltung zu unterstützen (46), (47).

Mitte Mai stellen die Grünen erneut einen Antrag für eine “Beratungsoffensive für Milchviehbetriebe mit ganzjähriger Anbindehaltung” (48). Der Antrag wird abgelehnt (49).

Als Reaktion auf das von Greenpeace in Auftrag gegebene Rechtsgutachten bittet die CDU in Rheinland-Pfalz im April die Landesregierung, über die aktuelle Situation der Anbindehaltung in dem Bundesland zu berichten und das Gutachten einzuordnen (50).

Mitte Mai führt die Landwirtschaftsministerin Daniela Schmitt dazu aus: “Die Anbindehaltung schränkt die Kühe massiv in der Bewegung und somit in ihrem natürlichen Verhalten ein. Das Normalverhalten von Rindern wird dadurch fast vollständig unterdrückt. Findet diese Einschränkung über einen längeren Zeitraum oder auch über das ganze Jahr statt, stellt diese Haltungsform eine besondere Belastung für die betroffenen Tiere dar.” In Rheinland-Pfalz gibt es in 425 Betrieben etwas über 10.000 Haltungsplätze mit Anbindung. Landwirtschaftsministerin Schmitt findet klare Worte zu dem Haltungsverfahren: “Die Anbindehaltung von Milchkühen ist keine tiergerechte Haltungsform und wird darum zurecht von Wissenschaft und Gesellschaft abgelehnt.” (51).

Ebenfalls Mitte Mai stellt die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) in einem Gutachten klar, dass die Anbindung von Kühen aus Tierschutz-Perspektive nicht tragbar ist. Daher gehöre die ganzjährige Anbindehaltung sofort und die zeitweise Anbindehaltung nach einer Übergangsfrist verboten (52).

Ende Mai wird bekannt, dass der Referentenentwurf ein Verbot der ganzjährigen Anbindehaltung ab 2028 enthält. Die Kombinationshaltung bleibt weiterhin erlaubt und soll das erste Mal gesetzlich geregelt und somit legitimiert werden Ob der Entwurf so umgesetzt wird, ist derzeit noch nicht klar.

Die Ankündigung des Verbotes der ganzjährigen Anbindehaltung sorgt vor allem in Bayern für viel Aufregung. Die bayerische Landwirtschaftsministerin Kaniber (CSU) zeigt sich empört und fordert Umstiegshilfen statt Verbote (55).

Anfang August positioniert sich der bayerische Ministerpräsident Markus Söder im Rahmen des Wahlkampfes für die im Herbst 2023 anstehende Landtagswahl in Bayern klar zur Kombinationshaltung. Vor allem in Regionen mit Almweideflächen sei diese Haltungsform notwendig. Bundeslandwirtschaftsminister Özdemir sieht in der Kombinationshaltung dagegen vor allem eine Übergangslösung (56).

Mitte September veröffentlichen Jens Bülte, Professor für Strafrecht, Johanna Hahn, Promotion im Strafrecht und Josef Troxler, Professor für Tierhaltung und Tierschutz, einen Artikel mit dem Titel „Anbindehaltung — Keine rechtliche Grauzone, sondern illegale Routine”. Darin schreiben sie, dass die Anbindehaltung nicht mit § 2 des Tierschutzgesetzes vereinbar ist. Ein explizites Verbot der Anbindehaltung bedeute daher nur eine Aufforderung zur Anwendung bereits geltenden Rechts (57).

Im Oktober thematisiert der Brandenburger Landtag die Anbindehaltung. Im Jahr 2020 war der Anteil der Anbindehaltung im Bundesland gering. Zwei Prozent der Haltungsplätze von Rindern befanden sich in Anbindeställen (58).

Ende Oktober wird der Koalitionsvertrag für die Bayerische Staatsregierung veröffentlicht. Darin heißt es “ein Verbot der Anbindehaltung oder eine Einschränkung der Kombihaltung bei Milchviehbetrieben lehnen wir entschieden ab” (59). Dabei handelt es sich jedoch nur um eine Position der bayerischen Koalition, denn für die Formulierung der Tierschutzvorgaben ist der Bund verantwortlich.

Nur wenige Tage später startet der Bayerische Bauernverband die Unterschriftensammlung „Rettet Berta vor dem Schlachthof und Kleinbauern vor dem Aus!”. Der Landwirtschaftsverband kritisiert darin das von der Bundesregierung geplante Verbot der Anbindehaltung. Er fordert eine verlängerte Übergangsfrist. Derzeit ist nach aktuellem Kenntnisstand eine Übergangszeit von fünf Jahren geplant. Weiterhin setzt sich der Verband dafür ein, dass die Kombinationshaltung auch zukünftig möglich sein soll (60).

Mitte November wenden sich 20 Tierschutz-Organisationen in einem offenen Brief an Bundeskanzler Olaf Scholz. Sie thematisieren den langgezogenen Prozess rund um die Novellierung des Tierschutzgesetzes und kritisieren “der Entwurf steckt seit längerem in der Ressortabstimmung fest”. Das derzeit von der FDP geführte Bundesministerium für Digitales und Verkehr “hatte zuletzt Widerspruch bei der Einleitung der Länder- und Verbändeanhörung eingelegt und blockiert nun seit über einem Monat das weitere Verfahren”. Die Organisationen betonen, wie wichtig es ist, den Änderungsentwurf endlich vorzulegen, um mehrere geplante Verordnungen, die nach der Änderung des Tierschutzgesetzes angedacht waren, noch in dieser Legislaturperiode zu ermöglichen (61).

2023 ist vor allem dadurch gekennzeichnet, dass der Referentenentwurf zur Änderung des Tierschutzgesetzes monatelang in der Ressortabstimmung liegt. Die Aushandlungsprozesse ziehen sich. Dabei sprechen die wissenschaftliche Studienlage wie auch aktuelle tierschutzrechtliche Einschätzungen für das Ende der Anbindehaltung.

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Zum Mitnehmen

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Die Chronologie zeigt, dass die Agrarlobby die Politik vor der konsequenten Umsetzung eines Verbotes jeglicher Anbindehaltung bremst. Obwohl Tierschutzorganisationen und die Gesellschaft seit Jahrzehnten gegen die tierschutzwidrige Haltungsform Widerstand zeigen.

Nach langanhaltender Diskussion wurde vor Kurzem in Österreich beschlossen, dass das Verbot der ganzjährigen Anbindehaltung ab 2030 ausnahmslos umgesetzt werden soll. In Deutschland gibt es noch immer keine konkreten Aussichten zu einem Verbot. In der Schweiz gibt es derzeit auch keine Bewegung in der Diskussion. In allen drei Ländern sieht es so aus, als würde die Kombinationshaltung weiterhin erlaubt bleiben.

Durch das angekündigte Verbot der Anbindehaltung in zehn Jahren im Koalitionsvertrag kommt wieder Bewegung in die Diskussion. Dies ist der Moment für Tierschutzorganisationen, wieder vermehrt aktiv zu werden. Jetzt gilt es Druck auszuüben, damit nicht nur die ganzjährige, sondern auch die saisonale Anbindehaltung verboten wird – und zwar jetzt und nicht erst in zehn Jahren!